3月21日，廣東省發改委在官網公布了2022年省重點項目安排計劃。今年，全省共安排省重點項目1570個，總投資7.67萬億元，年度計劃投資9000億元。其中，安排開展前期工作的省重點建設前期預備項目1152個，估算總投資5.88萬億元。

這些資金從何而來?其中政府債券資金就是重要來源。今年全國兩會政府工作報告也明確表示：“要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資。今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元。”

在“穩字當頭，穩中求進”的發展總基調下，在這一輪為擴大有效投資的積極政策支持下，早在去年就在全國率先開展全省全域無隱性債務試點的廣東，在今年省兩會上對外宣布如期實現“清零”目標，隱性債務全面化解，它對于地方性政府債務的安排和利用，有何值得一說之處?灣區內地九市又是如何積極利用專項債券，擴大有效投資，服務高質量發展之路的?

近三年中央安排地方政府專項債金額

南都記者查閱發現，今年中央安排的地方政府專項債券額度與2021年持平。如果再往前一年看，2020年同樣為擴大有效投資，中央安排地方政府專項債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。而且從這年開始，政府工作報告就提出：提高專項債券可用作項目資本金的比例。

01/

推動重點公共服務資源的再分配

推進區域性新型基礎設施建設

地方債助廣東實現多個“全覆蓋”

去年，在全國率先開展全省全域無隱性債務試點的廣東，在今年省兩會上對外宣布如期實現“清零”目標，隱性債務全面化解。

隱性債務化解后，廣東省的顯性債務水平高不高?廣東金融學院研究地方債的丁樹博士回答說：不高!根據預算執行情況報告，2021年GDP突破12萬億的廣東，政府債務余額為20414.84億元，負債率只有16%點多，放眼全國相對較低。

2021年廣東財政實力與債務情況

(單位：億元)

去年廣東GDP突破12萬億元，連續33年全國第一，而且在全國率先開展全省全域無隱性債務試點，風險可控。

丁樹表示，廣東隱性債務清零后，對后續遏制隱性債務的效果應該會非常好。廣東2021年發行再融資債券，實際上是對存量隱性債務的置換，阻斷新增隱性債務。像有些國有企業向銀行舉借的債務，利息較高，政府通過發行債券把這些債務置換后，化解隱性債務風險的同時，還可以降低還債利息。

在丁樹看來，新增債務用得好管得好有幾大方面的好處。他說，我國經濟現正處于一個增速放緩階段，財政收入增速也會隨之放緩。通過政府舉債的方式可以彌補政府財力不足。政府舉債相對于企業舉債而言，有一個優勢是，它屬于公債，舉債成本較低。

與此同時，專項債對廣東的基礎設施建設發揮著非常重要的支撐作用;對經濟的快速發展起到催化作用;還有支出方面的效益外溢作用。例如債務資金用于教育、環保等民生項目，將推動整個社會事業向前發展，讓社會的整體效益得到改進。

據廣東省2021年預算執行情況報告披露，廣東積極爭取中央下達的新增債務限額4139億元、增長14.5%。八成以上資金將投入“兩新一重”和補短板領域，發揮拉動有效投資的重要作用。而2021年全省發行地方政府債券6759.96 億，其中，新增債券4069.46 億元，著力保障重點領域和重大項目建設。

去年廣東新增債務八成資金投入到“兩新一重”和補短板領域，極大地發揮了拉動有效投資的重要作用。

據悉，地方債對廣東推動重點公共服務資源的再分配也起到了極好效果，并因此實現了多個“全覆蓋”。

一是投入32.15億元，推進粵東粵西粵北地區新建高校(校區)建設和開辦，歷史性實現本科、高職院校21個地市全覆蓋。推動粵東粵西粵北地區高校辦學體制調整為省屬，預計省財政年均新增支出23.5億元，相應減輕市縣負擔，幫助其騰出財力落實基礎教育主體責任。

二是在基本完成中心衛生院、縣級醫院升級建設任務的基礎上，投入65億元，支持新一輪高水平醫院建設，實現21個地市全覆蓋。

三是推進高鐵全覆蓋。對粵東粵西粵北地市轄區內設計標準350公里小時跨市干線高鐵重點項目建設，地方資本金由省級全額承擔，歷史性實現“市市通高鐵”、正在向市市通時速 350公里高鐵目標邁進。

此外，在推進區域性重大基礎設施項目建設方面，廣東去年還投入5.76億元，推動政務數據中心、政務云平臺等新型基礎設施實現21個地市全覆蓋。

02/

灣區建設機遇獲更多債券資金支持

據2022 年預算草案報告披露，財政部提前下達廣東省2022年新增債務限額為1909億元。一是一般債券150億元，分別為廣東地區146億元、深圳市4億元。二是專項債券1759億元，分別為廣東地區1517億元、深圳市242億元。

占大頭的專項債券如何使用?

今年廣東省財政部門就表示，為支持“雙區”和橫琴、前海兩個合作區建設，廣東省財政用好用足政府專項債券，支持列入“十四五”時期粵港澳大灣區重大項目清單以及國家、省年度計劃的重大項目申報地方政府專項債券。安排大灣區內地九市新增地方政府債券2373億元，近三年年均增幅38.7%。

粵港澳大灣區上升為國家戰略提出后，互聯互通和建設國際科創中心，成為重點建設任務。打造“灣區一小時生活圈”“完善市政基礎設施和公共服務設施”等建設內容的提出，更是讓高速公路、城際鐵路、跨海通道等方面的基建融資需求旺盛。

據不完全統計，從明確用于支持粵港澳大灣區建設的專項債資金情況來看，像2019年和2020年這兩年，灣區內地九市就有八個城市獲得專項債資金支持。

其中，廣州市獲得的專項債資金總額為659.3億元，遠超廣東省其他地級市，占比全省36.86%;佛山市獲得的專項債資金也在200億元以上;江門市獲得的專項債資金較少，為74.6億元。東莞市、珠海市、肇慶市、惠州市和中山市所獲資金均在100億-200億之間，差異并不明顯。

為支持大灣區建設，

廣東在發行專項債券上嘗試喝“頭啖湯”。

除此前先行先試，發行面值341.9億元的粵港澳大灣區土地儲備專項債券和10億元的水資源專項債券外，去年10月12日，廣東省再次先行先試，在澳門成功發行離岸人民幣地方政府債券22億元，發行利率2.68%，成為中國首個在境外發行地方政府債券的省份。同一天，深圳在港發行離岸人民幣地方政府債券50億元，成為第一個在港發債的內地地方政府。

72億元的離岸人民幣債券，為創新地方政府舉債機制進行了一次重要探索，以較低的成本為廣東和大灣區建設融資的同時，還支持了澳門和香港的發展，可謂“一箭雙雕”。

03/

積極利用新增專項債推動發展

灣區這幾個城市表現突出

受海內外疫情蔓延沖擊，國內經濟下行壓力增大，專項債成為經濟逆周期重要的調控政策，也是目前很地方政府搞建設、謀發展的重要資金來源。大灣區內地九市也不例外。

像佛山今年市兩會政府工作報告就表示，去年該市專項債券資金投向了城市建設、社會民生等98個項目。獲批的323.36 億元再融資債券額度，則有效緩解了地方償債壓力，騰出了更多的資金支持其他急需項目的建設。

據統計，不少城市專項債務余額占比較大。

像珠海去年專項債務余額327.61 億元，占地方債務余額的 68.8%。據珠海財政去年底透露，爭取地方專項債的經驗是，強化領導，高規格高標準推動債券項目謀劃布局，提出“各區和各有關部門要開動腦筋，主動謀劃，主動作為，加大專項債券謀劃、儲備和申報力度”的要求，分管市領導還主持召開債券申報工作會議。

黃茅海跨海通道(珠海部分)項目，就是珠海成功爭取的個案。這個項目總投資129.85億元，其中資本金106.85億元，占總投資的82.29%。擬申請政府專項債券資金23.00億元，占總投資的17.71%。

各市債務余額均未超過省下達限額，債務風險可控。

珠三角九市2021年債務與預算收入情況

(單位：億元)

據2016年財政部印發的《地方政府一般債務預算管理辦法》，一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還;專項債務收支納入政府性基金預算管理，主要通過政府性基金收入、項目收益形成的專項收入償還。專項債務以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。據此，從上表可看到，各市債務余額并沒超過省下達的限額水平。而從還債能力來看，無論是一般債務還是專項債務，它們所對應的一般公共預算收入、政府性基金收入，都足以應付。這也說明，廣東及珠三角各市對債務均有較好的承擔能力。(注：表中空格或因數據未公開而未能找到)

據南都記者統計，從2021年債務負擔率(執行債務余額/GDP)來看，除深圳、佛山未公開數據無法計算外，大灣區珠三角其他7市，最高的前三名分別是肇慶、珠海和江門。其中，肇慶高達33.3%，珠海為22.96%。

2021年廣東及珠三角城市債務負擔情況

(單位：億元)

肇慶、珠海和江門負債水平雖然居前，但同樣處于風險可控范圍。肇慶去年向上爭取新增債券額度排全省第 4 ，但其GDP增速在灣區內地九市中最高，為10.5%。(注：表中空格或因數據未公開而未能找到)

據《珠海2021年預算執行情況和2022 年預算草案的報告》披露，去年珠海加速推進基礎設施項目建設，新增債券資金實現新高，全年共獲得新增債券資金 136 億元，為歷年最大規模。而據初步測算，珠海綜合債務率為 68.4%，低于警戒線，風險總體安全可控。

債券資金對肇慶擴大有效投資,爭得發展先機，培育內生動力，可謂功不可沒。

為了爭當“灣區新秀”，加快建設粵港澳大灣區連接大西南樞紐門戶城市，2019年肇慶就優先統籌 12.14 億元債券資金重點保障肇慶新區重大平臺交通路網、城市地下綜合管廊等重大基礎設施建設。2020年，肇慶市發改委還專門聯手銀行，召開“肇慶市2020年地方政府專項債專題研討會”。

2021年，肇慶向上爭取新增債券額度排在全省第 4 位，其中用于產業園區、重點產業項目周邊配套設施及通用廠房等領域債券項目占比達 70%。而這一年，肇慶GDP盡管尚未突破3000萬億元，但其增速在灣區內地九市中最高，為10.5%。

2022年，肇慶表示，將合理安排和使用專項債券資金拉動有效投資，集中財力資源投向廣東省(肇慶)大型產業集聚區建設、 “一江兩岸三組團”發展格局、創新驅動發展戰略、重大民生工程以及全面推進鄉村振興等重點，全力服務于產業招商落地提質增效。

惠州也在積極作為：2021年惠州爭取到新增專項債券 142 億元，比 2020 年的 100.2 億元提升42%;爭取到一般債券 1.3 億元，是近5年來首次獲得新增一般債券資金支持。也因此如此，惠州去年債務負擔率排名第四，為17.34%。

為用好用足債券政策，東莞也不甘人后。

東莞表示，2021年新增債券232億元，全部為專項債券，比去年增加69.3億元，增幅42.6%。其中市本級分配債券資金81.84億元，投入75.93億元用于基建項目。可以說，這些資金，一定程度“助攻”東莞成功躋身“GDP萬億俱樂部。

不可否認，地方專項債正在灣區建設中發揮著重要的作用。但如何用好管好地方債至關重要。

據珠海財政部門披露，珠海建立起跨部門工作機制，在市重點項目總指揮部穩投資工作專班下增設債券資金小組，由市財政局和有關部門牽頭，各行業主管部門配合，加大力度推進專項債券項目儲備工作，加快推進債券資金使用，提高資金使用績效，統籌解決工作推進中存在問題。

值得注意的是，東莞為落實地方政府債務報告制度，增強地方政府債務信息透明度，去年才主動接受人大監督，首次向市人大常委會專題報告地方政府債務管理總體情況。去年其財政管理工作也首次獲得國務院督查激勵，成為當年全省唯一獲此殊榮的地級市。

新的一年，肇慶表示，其財政政策的制定和落實均放在服務全市經濟社會高質量發展中考量謀劃。這個考量，其實也是當下正在走高質量發展之路的灣區內地其他各市的出發點。

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