21世紀經濟報道記者李德尚玉 北京報道 3月16日，生態環境部發布《關于做好2021、2022年度全國碳排放權交易配額分配相關工作的通知》（以下簡稱《通知》）。此外，為加快推進全國碳排放權交易市場建設，生態環境部編制了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（下稱《配額方案》）。

《通知》要求按時保質完成清繳任務。各省級生態環境主管部門完成配額核定后，要組織各重點排放單位盡早完成全國碳市場2021、2022年度配額清繳，確保2023年11月15日前本行政區域95%的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。

【資料圖】

《配額方案》規定了全國碳市場發電行業2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發放、調整及清繳履約等管理流程?；狙永m了首個履約周期（2019-2020年）的框架，納入全國碳市場的約兩千家發電企業將免費獲得配額。

比起第一履約階段，本次《配額方案》有了新的變化。生態環境部應對氣候變化司相關負責人就《配額方案》答記者問時表示，考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發電行業履約負擔，《配額方案》延續了上一個履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制。

多名接受21世紀經濟報道采訪的業內人士表示，與首個履約周期相比，第二個履約周期的碳排放基準值有所下降，這意味著發電企業可獲得的配額將因此減少。此外，新增了經營困難單位可預支2023年度配額的靈活機制，被業內稱為“借碳政策”，預計2021年度將豁免配額約4000萬噸。

業內普遍認為，新方案基準值與第一履約階段相比變松，有利于減輕企業負擔，避免給部分企業的經營發展帶來較大沖擊。

逐年收緊的碳排放基準值

全國碳市場于2021年7月16日啟動上線以來，整體運行平穩。據上海環境能源交易所數據顯示，在首個履約周期，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量為1.76億噸，累計成交額達75.05億元。

受到業內關注的是，區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，新出臺的《配額方案》采用了不同的配額分配基準值。

（《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》碳排放基準值 圖片來源：生態環境部）

碳排放基準值是決定配額分配規模的一項重要參數?！斑@給了火電企業更為清晰的政策信號。”標普全球能源轉型與碳市場高級分析師殷雨薇向21世紀經濟報道表示，本次《配額方案》設定了逐年收緊的碳排放基準值，意味著市面上的碳配額數目也會漸趨收緊，碳價則會隨之上升，這與全球其他碳市場的發展步調一致。首次發布的“平衡值”，能更好地幫助企業明確自身定位，進一步了解市場供需關系。

倫敦證券交易所路孚特碳組高級分析師譚琭玥也認為，電力行業的履約壓力減小，同時作為第二履約階段的《配額方案》，沒有明確說明之前第一履約期的配額的相關盈余處理，由于結轉政策另行規定，同時分配下來的配額帶不帶時間標簽，也是個待考察的問題，比如區分第一履約期之前的3.52億市場配額盈余。

譚琭玥向21世紀經濟報道表示，新的《配額方案》預示著相關碳市場管理的轉變，碳達峰碳中和 “1+N” 政策體系和碳市場政策將更好地結合起來。

“對企業來說，新的《配額方案》實操性和靈活性增強?！蹦苕溙贾泻褪聵I部總經理翟宇博向21世紀經濟報道介紹。具體說來，2021年、2022年采用了不同的配額分配基準值，即上年實際排放情況確定第二年基準值，這樣更符合企業的實際情況。對行業來說，引入平衡值，這是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經核查排放量（應清繳配額量）平衡時對應的碳排放強度值，為制定供電、供熱基準值提供重要的參考依據。

經營困難單位可預支2023年度配額

“當重點排放單位核定的年度配額量小于經核查排放量的80%時，其應發放配額量等于年度經核查排放量的80%。據測算，該項政策2021年度將減輕306家企業負擔?！鄙鷳B環境部應對氣候變化司相關負責人表示。

此外，配額缺口率在10%及以上且確因經營困難暫時無法完成履約的重點排放單位，可向省級生態環境主管部門申請預支2023年度部分預分配配額完成履約，預支量不超過年度配額缺口量的50%，預支配額僅可用于當年度本單位的配額履約，不可用于交易、抵押等其他用途，預支配額將在2023年度配額核定清繳環節進行等量抵扣。

殷雨薇認為，本次的配額分配方案給了煤電企業更多的靈活性。特別是考慮到過去兩年疫情沖擊、燃料價格上漲，煤電企業面臨較大壓力，部分企業被允許預支下個履約期的碳配額。對煤電企業而言，今年的履約壓力應該會有所減輕。盡管如此，如果預支配額的綠燈僅開此一次，明年企業將會面臨更大的減排和履約壓力。

“可預支2023年度配額的靈活機制及個性化紓困政策，對承擔重大民生保障任務的企業執行上述豁免政策后仍無法覆約的，統籌研究預計2021年度將豁免配額約4000萬噸。 ”譚琭玥接受21世紀經濟報道采訪時表示。

“碳市場都是回溯型，一般而言，監管部門將會在新的一年核實去年的碳排放，進行數據的MRV并分配配額進行履約?！弊T琭玥介紹，只不過中國目前履約期是兩年，歐洲是分更大的階段，目前歐盟在第4階段 （2021-2030年），之前第1階段（2005-2007年）、第2階段（2008-2012年）、第 3 階段（2013-2020年）時間跨度逐漸增加。

路孚特碳組首席分析師秦炎表示，讓企業提前預支來年的免費配額來履約，其實就是在給煤電企業紓困，同時也打壓囤積配額的投機行為。這有利于推動碳市場的公平和效率，也有利于讓企業更加長期地做減排。從另一方面來說，“借碳”政策可以讓配額收緊的政策更好地執行下去，從而解決第一履約期配額供應過剩的問題。

歐盟碳市場也有類似的“借碳”政策。歐盟碳市場每年2月發放當年的配額，每年4月份履約上一年的配額，企業可以用當年已分配的配額履約去年的配額，但不允許預支未來沒有分配的配額來履約。

秦炎表示，短期內，“借碳”政策的退出會使全國碳市場的價格下跌。長期來看，它有助于收緊配額，緩解配額過剩的問題，使碳價長期平穩得到支撐。

碳市場擴容還有多遠？

全國碳市場第一個履約周期（2019-2020年）以發電行業為首個重點行業，共納入重點排放單位2162家，年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳。

全國碳市場啟動至今已近2周年，目前只將電力納入可交易行業。根據此前監管要求，除了電力之外，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空共七大高排放行業將按照“成熟一個行業，納入一個行業”的原則逐步推進擴容。

七大高排放行業何時會被納入全國碳市場，是業內關注焦點。

殷雨薇向21世紀經濟報道表示，不同的行業碳排放數據統計方式不同，涉及的產品也不同，都需要量身定做的配額分配方案。從大方向上來講，如果在其他行業同樣延用“對單位產品碳排放強度設立基準值”這一底層邏輯，有助于維系經濟發展和碳市場的平衡，因為產量越高的工業企業，獲得的免費碳配額也會越多。

“目前來看，鋼鐵、水泥、電解鋁行業的碳排放統計相對簡單，在試點碳市場也有過碳交易的實踐，預計將會最先納入。但考慮到目前還沒有相關政策出臺，2023年納入新行業的可能性較低。”殷雨薇表示。

在翟宇博看來，目前碳配額機制從政策監管到交易方式都趨于完善，在現有電力領域的交易經驗也可復制到其他領域。未來除了高排放的電力領域，其他化工、水泥等重工業也會成為下一步加入碳配額交易機制的主要市場。具體到交通領域，雖然目前的碳排放占比相較于電力行業和工業領域較低，約占全國排放總量的11%，但交通能源的碳排放還處于增長的態勢，碳排放壓力較大。

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