國務院10月8日主持召開國務院常務會議，通過《中華人民共和國黃河保護法(草案)》。草案突出加強生態保護與修復、水資源節約集約利用、污染防治等制度規定，嚴格設定違法行為的法律責任。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

當日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(下稱《規劃綱要》)，提出到2030年，“黃河流域人水關系進一步改善”“水資源保障能力進一步提升”;到2035年，“生態系統健康穩定”“水資源節約集約利用水平全國領先”“黃河文化大發展大繁榮”。

在黃河保護立法提上議事日程之前，《長江保護法》已于今年3月1日起施行。10月9日，為長江保護立法調研奔走多年的湖北省政協常委、湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授、博導葉青表示，相對于長江保護，黃河在生態保護上的任務更重，更要注重“大保護”，做好生態修復，守護好綠色家園。

黃河有“五大”綜合問題

《規劃綱要》規劃范圍為黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總人口約1.6億。

全長5464公里的黃河，不僅是我國第二長河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

《規劃綱要》總結說，黃河的問題綜合表現在“五個最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%;水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發生退化，恢復難度極大且過程緩慢。環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關系不協調，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發超標準洪水的風險依然存在。

黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產業集群。支撐高質量發展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項是民生發展不足。沿黃各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足，重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。

水資源配置成保護和發展的最大考量

《規劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態保護和高質量發展的最大考量。

根據《規劃綱要》，“著力優化水資源配置”“堅持量水而行、節水優先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展。統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

與此同時，《規劃綱要》還在多個章、節提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養能力建設，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發展高效旱作農業，實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，以節約用水擴大發展空間等。

《規劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發展規模、高耗水項目建設和大規模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點區域，清理整治過度的小水電開發。同時，科學配置全流域水資源。

在此之前，2014年7月開始，水利部在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省區啟動水權試點。目前，全國已建立了水權交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權交易模式。

關鍵詞： 黃河流域 高質量發展 水資源保障 穩定生態系統