村委會與市政府的23年訴爭：兩千畝灘涂被強制收回未獲補償

為了一紙通知，為了兩千畝灘涂的使用權及補償問題，福建的后岐村與福清市政府打了23年官司，從中級法院打到了最高法院。

4月15日，澎湃新聞(www.thepaper.cn)從后岐村村委會了解到，按照最高人民法院的裁定書要求，該村又一次向福清市政府提交了申請——請求對強制收回灘涂使用權進行補償。

村委會與市政府的這一場訴訟之爭，已經持續了23年。

1995年1月，福建省福州市福清市政府的一紙通知，強制收回了其下轄漁溪鎮后岐村兩千余畝的灘涂使用證，隨后將灘涂使用權轉包給個體企業經營。

世代靠著灘涂養殖、海上捕撈為生的后岐村村民，不服該行政決定，以村委會的名義開始向法院提起訴訟，要求撤回福清市政府決定。

村委會曾在一審中勝訴。福州中院1998年1月作出判決，撤銷福清市政府的行政決定，要求其重新作出行政決定并對補償問題作出處理。可4個月后的二審，福建省高院以“本案已超過起訴期限”為由，駁回了后岐村村委會的訴求。

在申訴階段，福建高院曾下發通知書稱，灘涂補償問題“向福清市人民政府反映解決”。此后，后岐村村委會調整訴求，要求市政府對灘涂損失進行適當補償，但福州中院、福建高院均以程序違法駁回其請求。后岐村遂向最高人民法院提出申訴。

2018年12月，最高人民法院以“超過起訴期限”為由，駁回了后岐村村委會的申請，但在裁定書中明確提出：“關于涉案灘涂補償問題，后岐村村委會可以向福清市政府反映解決。”于是，后岐村再一次提交了補償申請。

對于灘涂補償問題，福清市委宣傳部新聞中心負責人向澎湃新聞表示，村民可以繼續依法通過村、鎮等渠道層層反映。

千畝灘涂被市政府強制收回，承包給個體企業

1995年1月，福州市福清市政府的一紙通知，強制收回了其下轄漁溪鎮后岐村兩千余畝的灘涂使用證。

今年82歲的黃宣金，曾經是漁溪鎮后岐村團支部書記，現在依然清楚記得后岐村“靠海吃海”的歷史。黃宣金介紹，后岐村曾是遠近聞名的漁村，多數村民都是靠著灘涂養殖、海上捕撈為生。

黃宣金回憶，上世紀六七十年代，因為產權不明，后岐村與隔壁村莊曾因為灘涂多次發生爭議。為了解決各方爭執，福清縣(后改為縣級市)政府開始對各村灘涂進行劃分確權。1984年4月29日，福清縣政府給后岐村村委會核發“融水字第071號”《灘涂使用證》。

澎湃新聞注意到，《灘涂使用證》載明，“東至江陰西港主航道，西至部隊農場和本隊海堤外側，北至斜邊港(不包括港)，南至南土企港港邊底水線”的灘涂，面積約2000畝，確定給后岐村村民委員會長期使用。

黃宣金介紹，為了規范管理，當年村里分成了十六個生產隊，他是第十生產隊隊長，帶領著二十多個漁民進行生產作業。在村委會的統一管理下，各個生產隊分工合作，后岐村的海產品順利銷往各臨近縣市。

1995年1月5日，福清市政府下發《關于收回過橋山墾區內灘涂使用證的通知》(下稱《通知》)，這一紙通知打破了小漁村的寧靜。

《通知》稱，目前過橋山圍墾工程已經合攏竣工，進入灘內建設階段。根據上級有關規定和融政[1983]第530號文件精神，市政府決定收回過橋墾區內灘涂經營權，進行統一開發利用，1984年縣政府核發的灘涂使用證及雙方簽訂的協議同時作廢。通知還稱，“灘涂收回后國家統一安排開發使用。”

一夜之間，后岐村村民失去了灘涂的使用權。黃宣金記得，《通知》下發的第二天，村民在灘涂上養殖的上千畝海蠣、海參、蝦、螃蟹等各類海產品，都沒來得及收回，就有人開始阻止村民下海，不允許村民再靠近灘涂。

一段時間后，村民發現，灘涂并未用于國家工程建設，而是被承包給個體公司經營，再由承包公司轉包給外地養殖個體戶。

澎湃新聞通過當地多名養殖個體戶了解到，灘涂承包公司為福清市融江水產養殖有限公司。工商資料顯示，該公司成立時間與市政府《通知》下發時間相近，為1995年1月25日，法定代表人為王嚇財。

《福建質量管理》雜志在2006年6月曾對王嚇財創業經歷進行報道。報道中稱，“1995年，他憑著對水產養殖業執著的勤奮和過人的眼力，帶領鄉親包下了柯嶼、地橋山兩個大型墾區漁場。”報道介紹，王嚇財公司已經年產量逾萬噸，成為福清水產品外銷大戶。王嚇財當時對記者介紹，“今年又是一個好收成，預計水產品產值可達6000多萬，比去年增三成。”

然而，后岐漁村“靠海吃海”的歷史卻因此發生改變，大部分村民們被迫離開了賴以生存的灘涂，離開故土外出打工。

村委會起訴市政府，一審勝訴

最高法在裁定書中明確提出，“關于涉案灘涂補償問題，后岐村村委會可以向福清市政府反映解決。

黃宣金等幾個村委會、生產隊負責人，當年向福清市政府反映多次無果。1996年7月31日，他們以后岐村村委會名義將福清市政府告上法庭，請求撤銷福清市政府收回有關灘涂使用證的行政行為。

福清市政府在訴訟答辯中介紹，福清市過橋山圍墾工程是福建省人民政府批準的建設項目，該項目圍墾面積二萬畝，其中包括1984年發給漁溪鎮后岐村灘涂使用證上確認的灘涂。1989年過橋山圍墾工程開始動工，1995年圍墾竣工后進入灘內建設，市政府有權收回灘涂證。

1998年1月，福州中院對該案作出一審判決。福州中院認為，灘涂屬國家所有，過橋山圍墾工程是福建省人民政府重點建設項目，福清市政府有權收回灘涂證。但對原告在其灘涂使用權范圍內的經營水產品應依法進行補償。

福州中院遂作出判決：撤銷福清市政府作出收回后岐村村委會灘涂使用證的具體行為，并在判決生效之日起一個月內重新作出具體行為，并對補償問題作出處理。

市政府收回灘涂是否需要補償，補償是否有法律依據?后岐村村委會代理律師潘祥燦向澎湃新聞表示，根據1986年7月開始實行的《漁業法》第十三條第二款規定，“國家建設使用確定給全民所有制單位或者集體所有制單位用于養殖的全民所有水面、灘涂，由建設單位給與適當補償。”

此外，根據《福建省沿海灘涂圍墾辦法》第二十六條規定，“因圍墾需要征用灘涂的，投資者應當給與原灘涂養殖使用權人合理補償。墾區土地實行承包經營的，原灘涂養殖使用權人在同等條件下享有優先權。”

福州中院判決下來后，黃宣金等人松了一口氣：“雖然不確定是否能收回灘涂的使用權，但至少能保證有補償和優先承包權吧，也算對村民們有個交代。”

然而，事情的發展，并不是黃宣金他們想象那樣順利。

二

福清市政府不服福州中院的一審判決，提出上訴。

上訴狀中，福清市政府認為，按照《行政訴訟法》第46條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起六個月內提出。市政府在1995年1月作出《通知》，時隔一年多后，后岐村村委會才提起訴訟，已經超過時效。

黃宣金說，實際上村民都沒有收到《通知》，也不知道通知的具體內容。當時只是被告知灘涂已經收回，這期間村民不斷向市政府反映，后來才向法院提出起訴。

1998年5月21日，福建高院對該案作出宣判。二審判決書中，福建高院認為，福清市政府做出《通知》決定后，1995年3月就由漁溪鎮政府向各個村委會作了口頭傳達，后岐村村委當時就知道福清市政府收回灘涂使用權，但到1996年7月31日才提起訴訟，超過了起訴時效。故駁回后岐村村委會的起訴。

隨后，后岐村村民不斷向福建高院提出申訴。2011年5月25日，福建省高院下發(2010)閩行監字第11號通知書稱，“鑒于本案原審裁判已經生效，對于你們上訴的海域補償金等請求，請你們向福清市人民政府反映解決。”

黃宣金介紹，此后村民屢次通過信訪等方式，向市政府提出補償請求，均未獲得解決。

村民們的訴求曾引發漁溪鎮領導的重視。卷宗材料顯示，2012年3月5日，福清市漁溪鎮黨委、政府聯合向福清市委和市政府提交了《關于后岐村灘涂訴求問題可能引發群體性事件的報告》(下稱《報告》)。

《報告》稱，“后岐村位于過橋山墾區邊，人口2200多人，世代以灘涂養殖和海上捕撈為生。1995年1月4日，市政府下發《通知》，將這片灘涂收回，并承包給他人經營，村民反映強烈……”“為避免動態擴大，維護社會穩定，請求市委、市政府予以關注并介入協調。”

然而，漁溪鎮政府的這份報告提交上去后，村民們的補償訴求仍未得到解決。

最高法不支持再審，認為補償問題可向市政府反映解決

請求市政府撤銷《通知》的訴求被駁回后，后岐村村委會變更了一個訴訟請求——“請求予以行政補償”。

2013年9月24日，村委會根據上述訴求，再次向福州中院提起訴訟，獲得受理。

福州中院一審認為，后岐村村委會未經行政裁決程序直接向法院起訴，違反定程序，應予以駁回。后岐村村委會不服，提出上訴。福建高院則以超過訴訟時效為由駁回了上訴。

“打了20多年的官司，我們就是想討個說法。”黃宣金說，當年和他一起維權的老人陸續去世，他現在成了唯一還活著的人，帶著年輕一些的村民繼續申訴。

福建省高院駁回上訴后，村民們把希望寄托于向最高人民法院申訴。

2018年12月24日，最高人民法院對該案作出裁定，認為后岐村村委會提起的訴訟超過法定起訴期限，對于其再審申請，不予支持。關于涉案灘涂補償的問題，后岐村村委會可以繼續按照福建省高院(2010)閩行監字第11號通知書告知的渠道，“向福清市人民政府反映解決”。

“即使司法程序上超過時效，但事關民生，福清市政府的補償義務一直沒履行，村民有權利繼續反映、要求市政府履行法定義務。”后岐村村委會代理律師潘祥燦認為，從最高法的裁定書可以看出，后岐村村委會的起訴雖然被認定“超過法定起訴期限”，僅是暫時無法通過司法途徑解決灘涂補償訴求，但獲得灘涂補償的權利并未喪失，行政機關依法予以補償的行政義務也并未消除，市政府應對收回灘涂證的行為進行補償。

除了訴訟，對于千畝灘涂的財產處置，村民們心中也有疑問。

比如，轉包給個人經營是否符合規定?政府轉包和承包者分包給個體戶的租金分別是多少?

圍繞村民的這些疑問，2019年4月，后岐村村委會向福清市政府提出了信息公開申請。同時，按照最高法的裁定書要求，該村又一次向福清市政府提交了灘涂補償的申請報告。

福清市：對案件裁判不做回應，補償問題可向村鎮層層反映

關于該案引發的23年訴爭，2019年4月21日，福清市委宣傳部新聞中心負責人給澎湃新聞發來福清市聯排聯調中心的《有關情況反饋》(下稱《反饋》)。

《反饋》稱，過橋山墾區圍墾前，附近村莊(含漁溪鎮后岐村)的灘涂實際上是毛灘涂，經濟效益和社會效益均較低，同時在大潮時海水易倒灌造成一定經濟損失。“為了保護人民群眾生命財產安全和附近村莊土地免受海水侵襲，充分發揮國有灘涂經濟效益和社會效益，實現國有資產保值增值目的，于1991年4月啟動過橋山墾區圍墾工程，于1994年10月完工。過橋山墾區海堤建成后，承擔著防洪、排澇、擋潮等功能，保護著6.2萬畝墾區土地，20多個村莊和9萬多人口，保護南北走向31.8公里的舊海堤免受風暴潮侵襲。”

后岐村村委會代理律師潘祥燦對該中心將后岐村灘涂定義為“毛灘涂”表示不解。他認為，“毛灘涂”實際上都不是一個名詞，百度等搜索引擎上都查不到有過這種表述。套用百度百科“毛地”的定義“不具備基本建設條件的土地”，“毛灘涂”可能被解釋為“不具備漁業養殖條件的灘涂”，但村民已在這個灘涂上世代養殖多年。

《反饋》稱，1995年1月，市政府依法收回過橋山墾區內灘涂經營權，進行統一開發利用。2004年，經福清市人民政府融政土〔2004〕71號文審批，由福清市漁江農業經濟發展有限公司經營使用，墾區社會效益和經濟效益均良好。

澎湃新聞查詢工商信息了解到，福清市漁江農業經濟發展有限公司成立于1999年5月17日，法定代表人為王小文。

澎湃新聞從中國裁判文書網查詢到一份(2016)閩0181民初4996號判決顯示，福清市漁江農業經濟發展有限公司和前文中提到的福清市融江水產養殖有限公司系關聯企業，福清市融江水產養殖有限公司的法定代表人王嚇財，系福清市漁江農業經濟發展有限公司的實際控制人。

對于最高法裁定書的情況，福清市委宣傳部新聞中心負責人表示，經向市政府法制辦了解，該辦負責人認為法院判決結果已經明確，不對此做回應。

福清市聯排聯調中心在《反饋》稱，《福建省沿海灘涂圍墾辦法》于1996年1月28日頒布實施，是在過橋山墾區圍墾完成后以及收回墾區內灘涂經營權后一年頒布的有關規定，不能作為補償依據。

“如果補償沒有依據，為何福建高院、最高人民法院在通知書、裁定書中都提出向市政府解決?”潘祥燦表示，1986年7月開始實行的《漁業法》就明確規定，國家建設收回灘涂的由建設單位給予適當補償。之后《福建省沿海灘涂圍墾辦法》更是進行明確，所以補償是有法律依據的。

對于灘涂補償問題，福清市委宣傳部新聞中心負責人表示，村民可以繼續依法向村、鎮等渠道層層反映。

關鍵詞： 福建 灘涂 補償